Devletlerin ‘Dijital Hizmetleri Vergilendirme’ Mücadelesi
Vergilendirme, “EJIL:Talk!”(1) okuyucu kitlesinin gündeminin ilk sırasında yer almayabilir. Ancak yine de kitle iletişim araçlarının ve politika yapıcıların dijital ekonomide faaliyet gösteren büyük şirketlerin küçük vergi yükümlülüklerini kınayan korosunu hepimiz duyduk. Peki, uluslararası hukukun bu tartışmaya katkıda bulunacak hiçbir şeyi yok mudur?
Elbette öyledir. Aslında, sınır ötesi vergilendirmeyi düzenleyen uluslararası normlar son yıllarda devletleri oldukça meşgul ve tartışmalı hale getirmiştir. Amerika Birleşik Devletleri ve Kanada, şu anda Kanada’nın yaklaşan ‘Dijital Hizmetler Vergisi’nin(2) (digital services tax) meşruiyeti konusunda diplomatik bir tartışmanın ortasında bulunuyor. 2019 ila 2021 yılları arasında 11 devlet Dijital Hizmetler Vergisi’ne yönelik benzer adımlar attığında, ABD de aynı derecede mutsuz oldu ve buna, 1974 tarihli ABD Ticaret Kanunu’nun (United States Trade Act) 301. maddesi(3) uyarınca tek taraflı misilleme tarifeleri tehditleriyle karşılık verdi.
Buna paralel olarak OECD(4), büyük çokuluslu işletmelerin (multi-national enterprises) ve özellikle dijital ekonomide faaliyet gösterenlerin vergilendirilmesine çok taraflı bir alternatif getirilmesi için baskı yapıyor. OECD’nin çok taraflı bir anlaşmayla uygulanacak Birinci Sütunu (Pillar One(5)), ‘piyasa yetki alanları’ (market jurisdictions) olarak da adlandırılan, özellikle büyük ve kârlı çokuluslu işletmelerin, bu tür çokuluslu işletmelerin bu pazar yetki alanlarına başka şekilde bağlı olmasalar bile, önemli gelir elde ettiği devletler için yeni vergilendirme hakları yaratmayı amaçlıyor. Birinci Sütun, yalnızca bir avuç çokuluslu işletmeyi hedef aldığı(6), uygulaması ve idaresinin aşırı derecede karmaşık ve maliyetli olduğu ve gelişmekte olan ülkeler için yeterince faydalı olmadığı için eleştirilere maruz kalmıştır.
Mevcut uluslararası vergi rejiminden ve OECD’nin reform çabalarından duyulan hoşnutsuzluk burada bitmiyor. En önemlisi, OECD’nin uluslararası vergi politikası oluşturma konusundaki hâkimiyeti, gelişmekte olan ülkelerin seslerini ve çıkarlarını anlamlı bir şekilde dâhil edemediği için eleştirilere maruz kalmıştır. Bu eleştiri çizgisi yeni dişlerin çıkmasına yol açmıştır. Birleşmiş Milletler Genel Kurulu (United Nations General Assembly), 22 Aralık 2023 tarihinde, uluslararası vergi işbirliğine ilişkin çok taraflı bir çerçeve sözleşmesi geliştirmek için “A/78/459/Add.8” sayılı kararını(7)kabul etmiştir. Bu Kararda OECD açıkça eleştirilmese de, ‘tamamen kapsayıcı ve daha etkili’ uluslararası vergi hukukunun yasal temelini oluşturma amacına, vergi liderliğinin statükosundan duyulan memnuniyetsizliğe açıkça işaret edilmektedir. Başlangıçta Afrika Grubu tarafından masaya yatırılan kararın oylama düzeni, OECD’de temsil edilen ülkeler ile temsil edilmeyen ülkeler arasındaki bir fay hattını da ortaya koyuyor: Lehte olan 111 oydan hiçbiri OECD üyesi devletten gelmemiştir. OECD üyesi ülkeler, Birleşmiş Milletler vergi sözleşmesinin OECD liderliğinde devam eden müzakereleri tekrarlayabileceği ve baltalayabileceği endişesiyle, kararı reddettiklerini açıkladılar(8).
Kısacası uluslararası vergi hukuku bir değişim içindedir. Amerika Birleşik Devletleri’nin Dijital Hizmetler Vergilerinin yayılmasını kontrol altına alma çabalarına ve OECD’nin vergi politikası oluşturmadaki üstünlüğünü koruma çabalarına rağmen, cin artık şişeden çıkmıştır. Gelecekteki uluslararası vergi hukuku, vergi yargı yetkisinin kullanımını yeniden düzenleyecektir. Ama nasıl? Peki, bundan kim faydalanacaktır? Bu temel yargısal ve düzenlemeye dair soruların yanıtlarını belirleyecek bir paradigma değişiminin tam ortasındayız. Uluslararası vergilendirmenin uluslararası ekonomik düzende oynadığı hayati rol göz önüne alındığında, uluslararası kamu hukukçularının bu tartışmalara dikkat etmesinin ve katkıda bulunmasının tam zamanıdır.
Bu yazıda, uluslararası vergi hukukundaki karışıklığın temel nedenlerinden birine odaklanılmaktadır: devletlerin dijital ekonomide vergilendirmeyi düzenleyen kurallardan hoşnutsuzluğu.
Vergi cennetinde sorun
Mevcut kargaşa, aksi takdirde statik bir yasal rejim ve yol bağımlılığı ile ilişkilendirilen bir alan olan uluslararası vergi hukuku için alışılmadık bir durumdur. Aslında, uluslararası vergilendirmenin temel ilkeleri, ilk model vergi anlaşmalarının(9) Milletler Cemiyeti (League of Nations) tarafından müzakere edildiği son 100 yılda neredeyse hiç değişmemiştir. Bu ilkeler şu anda çoğu OECD veya Birleşmiş Milletler Model Vergi Anlaşmasına (UN Model Tax Convention(10)) oldukça benzeyen yaklaşık 3 bin ikili vergi anlaşmasında yer almaktadır.
Bu standart anlaşmaların altında yatan temel prensip, bir devletin yalnızca vergi mükellefinin (hem gerçek kişiler hem de şirketler) veya ekonomik faaliyetin fiziksel olarak o devlete bağlı olması durumunda sınır ötesi geliri vergilendirebileceğidir. Mevcut rejime göre, ticari kazançlar yalnızca (a) şirketin ikamet ettiği ülke veya (b) kârın elde edildiği ‘kaynak ülke’ tarafından vergilendirilebilmektedir [business profits can only be taxed by the corporation’s country of residence or by the source country of the profits]. Bir devlet, ticari kazançların o devletin topraklarındaki ‘daimi işyeri’ (permanent establishment) marifetiyle elde edilmesi durumunda, bir vergi anlaşması kapsamında kaynak ülke olarak nitelendirilir. İşin püf noktası da budur: vergi anlaşmaları, işyerini fiziksel mevcudiyetin belirli bir en küçükölçüsü (de minimis measure of physical presence) olarak tanımlamaktadır.
Açıkça görülüyor ki, işyeri tanımının fiziksel mevcudiyete bağlanması dijital ekonomide sorunlara yol açmaktadır. Yüz yıl önce uluslararası vergi rejimi oluşturulduğunda dikkate alınması gereken bir dijital ekonomi yoktu. Bugün ise bir devlette ticari kâr elde etmek için artık fiziksel varlığa gerek bulunmamaktadır. Yayın platformları, çevrimiçi pazarlar, sosyal medya ve arama motorları vasıtasıyla dijital hizmetler sunan şirketlerin, o pazarda kâr elde etmek için bir ülkeye ‘ayak basması’ (set foot) veya bir sunucu kurması (set up a server) gerekmez.
Dijital Hizmet Vergilerinin devreye girdiği yer burasıdır. Tüm kıtalardaki devletler, 2019 yılından bu yana Dijital Hizmet Vergilerini uygulamaya koydular(11). Örneğin Fransa, 2019’dan bu yana bir milyar avrodan fazla Dijital Hizmet Vergisi geliri toplamıştır. Dijital Hizmet Vergilerinde, büyük işletmeler tarafından gerçekleştirilen dijital hizmetlerden elde edilen gelirlere %2-5 (yüzde 2-5) gibi düşük vergi oranları uygulanmaktadır. Bir işletme/girişim, belirli bir küresel yıllık gelir eşiğine (örneğin 750 milyon avro) ve dijital hizmetlerden elde edilen yurt içi yıllık gelire (3-25 milyon avro arasında bir yerde) ulaşıyorsa ‘büyük’ olarak kabul edilir. Özellikle Dijital Hizmet Vergileri, vergi veren ülkede ne vergi mukimliği ne de daimi işyeri bulunmayan vergi mükellefleri için de geçerlidir. Bunun yerine, Dijital Hizmet Vergileri vergi yetkisinin kullanımını dijital hizmet tüketicilerinin fiziksel varlığına bağlar.
Dijital Hizmet Vergileri, önceden uluslararası koordinasyon veya anlaşma olmaksızın, iç hukukun ürünüdür. Yabancı şirketleri etkileyen tek taraflı eylemlerde sıklıkla olduğu gibi, Dijital Hizmet Vergileri de muhalefetle karşı karşıya kalmıştır.
Tek taraflı Dijital Hizmet Vergilerine duyulan bu öfkenin nedeni nedir?
Dijital Hizmet Vergilerine karşı en güçlü muhalefet Amerika Birleşik Devletleri’nden (ABD) gelmiştir. Fransa 2019 yılında Dijital Hizmet Vergisini kabul ettiğinde, ABD Ticaret Temsilcisi (United States Trade Representative), 1974 tarihli ABD Ticaret Kanunu’nun 301. maddesi kapsamında soruşturmalar başlatmıştır. ABD Ticaret Temsilcisi 2020 yılı ortası itibarıyla, Avusturya, Brezilya, Çek Cumhuriyeti, Avrupa Birliği, Hindistan, Endonezya, İtalya, İspanya, Türkiye ve Birleşik Krallık olmak üzere on yargı bölgesinde daha Dijital Hizmet Vergilerine yanıt olarak Madde 301 kapsamında soruşturma başlatmıştır.
Uluslararası ticaret avukatları, Madde 301’in, ABD’nin uluslararası ticaret anlaşmalarını ihlal ettiği veya ABD ticaretini yükleyen ‘haksız’ veya ‘makul olmayan’eylemlerde (unjustifiable or unreasonable acts) bulunduğu iddia edilen devletlere ticari yaptırımlar uygulama aracı olarak biliyor. Dijital Hizmet Vergileri söz konusu olduğunda, ABD’nin şikâyeti herhangi bir ticari anlaşmanın ihlali değildi, ancak Dijital Hizmet Vergilerinin ABD şirketlerine karşı etkili bir şekilde ayrımcılık yapmasıydı: Dijital Hizmet Vergilerinin gelir eşiklerine ulaşan çoğu teknoloji devleri ABD’de vergi mükellefleriydi.
İlginç bir şekilde ABD Ticaret Temsilcisi, Dijital Hizmet Vergilerinin ABD vergi anlaşmalarını ihlal ettiğini belirlememiş; bunun yerine, daha temkinli bir ifadeyi tercih ettiler: Dijital Hizmet Vergileri, geçerli uluslararası vergi ‘ilkeleri’ ile ‘tutarsızdı’ (inconsistent with prevailing international tax principles(12)). Bu dikkat çekicidir çünkü bazı uluslararası vergi avukatları Dijital Hizmet Vergilerinin mevcut vergi anlaşmalarını ihlal ettiğini iddia etmektedir(13).
Kısacası, bazı uluslararası vergi avukatları, Dijital Hizmet Vergilerinin ticari kâr yerine gelir elde ederek vergi anlaşmalarını atlatmak için tasarlandığını ileri sürmektedir. Nominal olarak, gelir üzerinden alınan vergiler, yalnızca sınır ötesi gelir ve ticari kârların [yani gelir (eksi) ilgili işletme giderlerinin] vergilendirilmesini düzenleyen vergi anlaşmalarının kapsamı dışındadır. Ancak gerekçeye göre, vergi anlaşmaları iyi niyetle yorumlanmalı ve uygulanmalıdır ki; bu, Gelir Vergisi ile aynı etkiye sahip bir verginin geçerli vergi anlaşmalarına uygun olması gerektiği anlamına gelir. Eğer devletler, daimi işyeri olmayan yerleşik olmayanların sınır ötesi ticari kazançlarını etkili bir şekilde vergilendirirlerse, vergi anlaşmalarını ihlal etmiş olurlar. Bu gerekçenin yalnızca Dijital Hizmet Vergilerinin aslında Gelir Vergisi olarak gizlenen ticari kârlar üzerinden alınan vergiler olması durumunda, haklılığı bulunmaktadır. Her şeyden önce vergi anlaşmalarının, anlaşmanın makul bir şekilde okunmasını yansıtacak şekilde nesnel iyi niyet doğrultusunda yorumlanması ve uygulanması gerekir. Dijital Hizmet Vergisini terettüp ettiren devletlerin subjektif niyetinin işyeri ilkesinden kaçınmak olabileceği ikincil bir husustur.
Madde 301 kapsamındaki Dijital Hizmet Vergisi efsanesi sonuçta başarısızlıkla sonuçlanmıştır. ABD Ticaret Temsilcisi, Dijital Hizmet Vergilerini Madde 301 kapsamında dava edilebilir olarak değerlendirip yedi Dijital Hizmet Vergisi koyan devletten yaklaşık 3,4 milyar ABD doları değerindeki ABD ithalatına resmi olarak %25’lik ilave tarifeler koysa da, ABD Ticaret Temsilcisi bu eylemleri defalarca askıya almış ve en sonunda 2021’de sonlandırmıştır. ABD’nin ani değişimi bu siyasi uzlaşmanın sonucuydu. Ekim 2021’de ulaşılan ‘Tek Taraflı Tedbir Uzlaşması’ (Unilateral Measures Compromise(14)) kapsamında, Dijital Hizmet Vergileri yürürlükte kalmaya devam ediyor ancak OECD Birinci Sütun yürürlüğe girdiğinde yürürlükten kaldırılmalıdır (bu konu aşağıda ele alınıyor). Bu tarihten önce tahakkuk eden Dijital Hizmet Vergileri ise, Birinci Sütun kapsamında gelecekte alınacak vergilerden düşülebilir. Buna karşılık ABD, Madde 301 eylemlerini geri çekmiştir.
‘Birinci Sütun’ kapsamında çok taraflı bir çözüme ne dersiniz?
ABD ile Dijital Hizmet Vergisi koyan devletlerarasında karşılıklı yarar sağlayan bir uzlaşma gibi görünen şeyde ciddi bir kusur vardır. Birinci Sütun, ‘piyasa yetki alanları’ için vergilendirme hakları yaratmayı amaçlamaktadır. Bu piyasa yetki alanları, kendi piyasalarından belirli tutarda yıllık gelir elde eden çok büyük ve kârlı çokuluslu şirketlerin kârlarının bir kısmını vergilendirebilir. Dolayısıyla, Birinci Sütun kapsamında vergi haklarının tetiklenmesi için ne bir işyeri ne de şirketin ikametgâhı gerekli olmayıp; vergilendirilen kârlarla tek fiziksel bağlantı, tüketicilerin piyasa yetki alanında bulunmasıdır.
Birinci Sütun, başlangıçta dijital ekonomi için daha adil vergi kuralları oluşturmayı amaçlıyordu. Ancak mevcut haliyle Birinci Sütun, dijital ekonomiyle olan bu açık bağlantısını kaybetmiştir: dijital ekonomide faaliyet göstermeyen çokuluslu şirketler, büyük teknoloji şirketleri kadar Birinci Sütun kapsamında vergilendirmeye tabi olabilir. Önemli olan, çokuluslu işletmenin ne tür mal ve hizmetler sunduğu değil, çokuluslu işletmenin Birinci Sütun ‘kapsamına’ girecek gelir ve kârlılık eşiğine ulaşıp ulaşmadığıdır.
OECD, 11 Ekim 2023 tarihinde, Birinci Sütunun bir kısmının uygulanmasını amaçlayan Çok Taraflı Sözleşmeye (multilateral convention(15)) ilişkin bir taslak yayınlamıştır. Bu sözleşme taslağı yalnızca 212 sayfa uzunluğunda değildir ve bu nedenle şimdiye kadarki en uzun kongre ödülünü kazanabilir. Bu aynı zamanda Birinci Sütunun hiçbir zaman gerçeğe dönüşmeyeceği yönündeki endişeleri de güçlendirmektedir: bu çok taraflı sözleşme yalnızca Birinci Sütun ‘kapsamındaki’ (in scope of Pillar One) çokuluslu işletmelerin %60’ının ikamet ettiği ülkeleri aynı anda kapsayan en az 30 devlet tarafından onaylandıktan sonra yürürlüğe girecektir. Birinci Sütun kapsamındaki çokuluslu işletmelerin neredeyse yarısı ABD’de mukim vergi mükellefleridir. Bu, ABD’nin onayı olmadan(16) söz konusu çok taraflı sözleşmenin yürürlüğe giremeyeceği anlamına gelmektedir. Çok taraflı sözleşme, Kongre’yi geçemeyeceğinden Birinci Sütun aslında başarısızlığa mahkûmdur.
Bu, 2021 yılında ABD ile anlaşma yapabilen ‘orijinal’ Dijital Hizmet Vergisi koyan devletler için ne anlama gelmektedir? Şimdilik Dijital Hizmet Vergilerini almaya devam edebilecekler gibi görünüyor; çünkü Birinci Sütun hiçbir zaman yürürlüğe girmeyecektir.
ABD ve Dijital Hizmet Vergisi karşılaştırmasının ikinci turu: Kanada’nın koyduğu Dijital Hizmet Vergisine karşı muhalefet
Fransa ve diğer ülkelerin oynadığı kumar meyvesini vermiş olup, Amerika Birleşik Devletleri’nin Dijital Hizmet Vergilerine karşı mücadelesi burada bitmiyor. Kanada, Birinci Sütun ile çok taraflı bir çözüm umuduyla 2021 yılından bu yana kendi Dijital Hizmet Vergisinin kabul edilmesini ertelemiştir. Kanada, Ağustos 2023’te Maliye Bakanlığı’nın en erken 1 Ocak 2024 tarihinde kendi Dijital Hizmet Vergisini yürürlüğe koyacağını duyurmasıyla(17)] bu stratejiden vazgeçmiştir. Dahası, Kanada’nın terettüp ettirdiği Dijital Hizmet Vergisi 1 Ocak 2022 tarihinden itibaren geriye dönük olarak uygulanacak şekilde ayarlanmıştır (geriye dönük olarak da uygulanan Fransız Dijital Hizmet Vergisinden farklı değildir).
Kanada bu adımı açıklamak için Birinci Sütunun yavaş ilerlemesinden bahsetmiş(18); bu gerekçeden etkilenmeyen ABD ve Kanada iş dünyası da anında geri adım atarak karşılık vermiştir(19). Bugüne kadar ABD Ticaret Temsilcisi, Madde 301 tarifeleri ile Kanada Dijital Hizmet Vergisine karşı misilleme yapma tehdidini yerine getirmemiştir. Ancak Dijital Hizmet Vergisini engellemek için başka bir pazarlık kozu devreye girmiştir: Kanada İş Konseyi, Kanada’nın Dijital Hizmet Vergisine devam etmesi durumunda ABD’nin Kanada-Amerika Birleşik Devletleri-Meksika Anlaşmasını (Canada-United States-Mexico Agreement; CUSMA(20)) 2026 yılında yenileme rızasını geri çekebileceğini öne sürmüştür. Kanada ekonomisinin güney komşusuyla ticarete bağımlılığı göz önüne alındığında, Kanada’nın Dijital Hizmet Vergisinin 2024 yılında gelişip gelişmeyeceğini ve nasıl gelişeceğini görmek ilginç olacaktır.
Dijital vergilendirmenin geleceği
Devletler, yıllardır uluslararası vergilendirmenin asırlık normlarından memnun değildir. Giderek artan sayıda devlet, Dijital Hizmet Vergileri aracılığıyla dijital ekonomiden pay alma iştahlarını gidermeye çalışmaktadır. Çok taraflı düzeyde, OECD’nin Birinci Sütunu, dijital ekonomiye yönelik bu tür tek taraflı tepkilerin yayılmasını kontrol altına almayı hedefliyor ama muhtemelen başarısız olmuştur. OECD’nin vergi liderliği konusunda yeniden canlanan rakibi Birleşmiş Milletlerin, dijital ekonomideki vergi sorunlarına çok taraflı bir çözüm getirme konusunda daha başarılı olup olmayacağını zaman gösterecektir. Ancak Birleşmiş Milletler kesinlikle deneyecektir: Son Birleşmiş Milletler Genel Kurulu kararı aynı zamanda ‘giderek dijitalleşen ve küreselleşen bir ekonomide sınır ötesi hizmetlerden elde edilen gelirlerin vergilendirilmesini’ de hedeflemektedir.
Hâlihazırda teknoloji devlerini vergilendirmek isteyen devletlerin seçenekleri sınırlıdır. Tek taraflı eylem (yani Dijital Hizmet Vergileri) kervanına katılabilirler ve muhtemelen ABD ile karşı karşıya gelebilirler ya da OECD ya da Birleşmiş Milletlerin himayesinde çok taraflı bir anlaşma yapılmasını umut edebilirler. Şimdilik bu devletler Apple ile zor bir yer arasında sıkışmış durumdadır.
(1) EJIL: [“European Journal of International Law”].
(2)https://www.canada.ca/en/department-finance/news/2021/12/digital-services-tax-act.html
(3)https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF11346
(4) OECD: [“Organisation for Economic Co-operation and Development; Ekonomik Kalkınma ve İş Birliği Örgütü].
(5) https://www.oecd.org/tax/beps/tax-challenges-arising-from-digitalisation-report-on-pillar-one-blueprint.pdf
(6) https://projects.itforchange.net/state-of-big-tech/taxing-big-tech-policy-options-for-developing-countries/
(7) https://www.un.org/en/ga/78/resolutions.shtml
(8) https://press.un.org/en/2023/gaef3597.doc.htm
(9)https://www.taxtreatieshistory.org/data/pdf/league_of_nations_1928-10.pdf
(10)https://www.oecd.org/ctp/treaties/model-tax-convention-on-income-and-on-capital-condensed-version-20745419.htm;
(11) https://financing.desa.un.org/sites/default/files/2023-05/UN%20Model_2021.pdf
(12) https://oecdpillars.com/members-only-content/
(13) https://ustr.gov/sites/default/files/Report_On_France%27s_Digital_Services_Tax.pdf
(14) https://scholarship.law.umn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=4304&context=mlr
(15) https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0419
(16)https://www.oecd.org/tax/beps/multilateral-convention-to-implement-amount-a-of-pillar-one.htm
(17) https://www.reuters.com/business/finance/global-tax-deal-risk-first-pillar-teeters-2023-06-16/
(18)https://www.nytimes.com/2023/08/05/world/canada/canada-digital-services-act-tax.html
(19)https://www.canada.ca/en/department-finance/news/2023/07/statement-by-the-deputy-prime-minister-on-international-tax-reform-negotiations.html
(20)https://www.ctvnews.ca/politics/canada-may-face-big-fight-with-u-s-over-digital-tax-plans-american-envoy-warns-1.6625082
(21) https://www.international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/cusma-aceum/index.aspx?lang=eng